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浅议碳排放控制中市场与政府的作用

发布时间:2010-07-05 浏览数:285

文/ 特约记者 饶磊

        哥本哈根会议结束了,在一片惋惜声中结束了,然而人类活动造成的气候变化的趋势没有结束,粗放式、高耗能、高污染的经济发展模式没有结束,导致“公地悲剧”的废气废物废水的肆意排放没有结束,全世界对碳排放控制机制的探索也没有结束……

 

一、“低碳经济”概念的由来及意义

        自2003年“低碳经济”这一概念首次被提出后,它迅速为世界许多国家采纳,成为一种新型的可持续发展模式,虽然亦不乏质疑之声,有来自政界人士从全球政治角度对这一概念有理有据的诘问(详见本刊上期对卢瑞华省长的专访),也有气象学家对温室气体与全球气温变化相关性的科学研究分析,但不可否认,从“低碳经济”概念提出背景的角度来看,其中不乏真知灼见。由于全球人口增长与经济的增长过程中向空气中排放了大量废气,烟雾,大气中二氧化碳浓度的迅速上升带来全球气候的变化,过多过滥、粗放式的使用资源,单位能耗与单位资源耗量过高,资源枯竭进一步加深,企业生产排放出的未经过处理的废水、废气、废渣等高污染物威胁人类健康。特别是在如中国这样的发展中国家,为践行科学发展观,努力构建和谐社会,“低碳经济”理念就显得十分重要,而其中最关键是碳排放的控制。

        据报道,在今年澳门召开的国际环保论坛上,中国发改委副主任解振华发表书面讲话,指出中国是遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一,过去100年,平均气温升高11℃,略高于同期全球平均升温幅度,近50年变暖尤其明显。我国政府将应对气候变化作为重要的战略问题,建立了应对气候变化的工作体系,制定了《应对气候变化国家方案》,采取了调整经济结构、提高能源效率、发展清洁能源、优化能源结构等一系列政策措施。解振华说,正在研究制定第十二个五年规划中,适应和减缓气候变化将是其中的重要内容。

 

二、碳排放控制中市场机制的作用

        正是在这样的背景下,进行碳排放控制不仅关系到经济发展思路和模式的巨大转变,更被提到国家战略的高度(《中国应对气候变化国家方案》,由中国国家发展与改革委员会组织编制),从国际经验及我国的具体实践来看,碳排放控制主要有市场机制调节和政府规划两种方式。

        有着多年环境评估经验的暨南大学李广明教授介绍说,碳排放市场背后其实是产权经济学和环境经济学里面的“排放(污)权交易”,通过建立合法的污染物排放权利(一般是许可证或配额),并允许这种权利像商品一样在各市场主体之间流通,从而达到资源合理配置的目的。1997年《京都议定书》的签订催生了碳排放交易市场,该议定书为发达国家规定了更为严格的具有法律效力的减排目标,即附件Ⅰ缔约方在2008年——2012年的第一承诺期内,应该单独或共同确保其二氧化碳等6种温室气体的排放总量,与1990年排放水平相比减少5.2%,由于减排温室气体是有成本的,而各主体在减排时的边际成本不同,使得含碳的温室气体有了经济价值,从而可以产生交易,交易机制能发挥市场优化资源配置的基础性作用,体现排放权的稀缺性和价值,为遏制气候变暖,努力提供有效激励。

        更为重要的是,清洁发展机制(CDM)允许发达国家(附件Ⅰ缔约方)提供资金和先进技术设备,在发展中国家(未列入附件Ⅰ缔约方)境内共同实施有助于减缓气候变化的减排项目,由此获得核准的排放减少量(CER),此CER可以用于抵消附件Ⅰ缔约方的京都议定书的减排目标,可以说,清洁发展机制是一个让双方双赢的创举。一方面,附件Ⅰ缔约方经济发展水平较高,其减排的边际成本因此较高,而另一方面,他们先进的技术水平和成熟的管理经验能帮助众多中国家在减少碳排放上做得更好,从而上减少全球碳排放的总量。除此之外,《京都议定书》还制定了联合履行机制(JI)和排放贸易机制(ET),这三种灵活机制共同组成了全球碳市场的主力。

        在这种背景下,碳等排放权交易市场规模迅速扩大:2006年全球碳市场成交额增幅为187.5%;2007年为101.7%;2008年,即使在金融危机影响下,增幅仍高达100.5%,全球碳排放市场交易额达到1260亿美元。世界银行预测2012年碳排放交易市场将达1900亿美元,可能超过石油期货市场成为世界第一大市场。

 

三、政府在碳排放控制中发挥的作用

        而遗憾的是,据《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处的数据,与1990年相比,2004年欧盟的排放基本持平,美国的排放增长了15.8%,日本增长了6.5%,加拿大增长了26.6%,澳大利亚增长了25.1%。除了德国和英国,大部分附件I国家都未能实现议定书第一期承诺的减排目标。在本次哥本哈根会议上,要确定各国中期减排目标是多少,而根据《公约》和《议定书》规定,发达国家要率先大幅度减排,此次发展中国家也要求必须确定发达国家到底要减排多少。中国已经作出承诺:中国决定到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%;非化石能源占一次能源消费15%;2020年森林面积比2005年增4000万公顷。

        以上说明,在碳排放控制上,市场机制能发挥巨大作用,但一国政府的战略规划和政策选择也在很大程度上影响着碳减排政策的制定和实施。以美国小布什政府和奥巴马政府政策变迁为例,小布什政府因与石油公司千丝万缕的关系, 上台后不顾国际社会的反对,拒不签署《京都议定书》,而奥巴马政府却看到了美国在新能源领域的技术优势,果断推行其新能源计划,并在碳排放控制上积极投入资金和人力,虽然美国的政府前后截然不同态度反映了其机会主义的行事风格,但也可看出政府在碳排放控制上有时起着功败垂成的关键的作用,这在一定程度上也能解释为何多数附件I缔约方未能实现议定书第一期承诺的减排目标。

        首先,政府能进行国际沟通与协作。尽管世界一体化已成趋势,但不得不承认当前国际社会仍是在威斯特伐利亚体系下以民族国家为主体构成的,应对全球气候变暖这样的国际性议题需要世界各国的共同协作,《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》及哥本哈根会议都是各国政府通力配合的产物。

        其次,市场失灵也是政府干预行为的重要来源,暨南大学研究政府经济学的李郁芳教授说,市场失灵分为两种,一种是功能性失灵,包括常见的不完全市场,信息不完全和不对称,外部性等等,一种是市场机制不完善,后一种需要进一步改革完善市场机制,而前一种失灵需要政府的大力介入和干预,特别是在外部性问题上。众所周知,当前全球气候变暖即是产权不明晰,各行为主体向共有的空气中排放温室气体造成的,因此,政府需要制定相应的法律法规理清产权,明确产权并保障产权,从而防止以邻为壑的悲剧的再度产生。

        政府还拥有税收和补贴两大武器,一方面通过征收碳税或污染税提高重污染高耗能企业的生产成本,间接使其改变生产经营方式,促进其转变发展路径,另一方面,为新兴低耗能高效率企业提供补贴,进一步减轻企业负担和研发投入压力,进而促进相关产业的升级和改造。

        最后,从宏观层面上讲,政府制定的发展规划能在相当程度上影响经济发展的模式,胡锦涛主席曾指出,气候变化问题既是环境问题,也是发展问题,归根到底是发展问题。我国“十一五”规划纲要提出的节能减排目标为,万元GDP能耗降低20%和主要污染物排放减少10%。截至到2009年底,“十一五”前四年的二氧化硫排放总量下降了13.14%,提前完成了减排的目标。但相对减排,万元GDP能耗仅下降了14.38%,与规划目标差距较大。在推进节能减排目标的同时,还必须结合具体情况,实行目标责任考核,据新华社报道,发改委副主任解振华表示:“各省2009年和2010年目标完成情况将接受评价和考核。”2007年6月国务院发布《节能减排综合性工作方案》中明确表示,将建立政府节能减排工作问责制和“一票否决”制,将节能减排指标完成情况作为政府领导干部和企业负责人考核的重要内容。

 

四、值得注意的问题

        目前,控制二氧化碳等温室气体排放的全球舆论环境和政治环境已经形成。对大多数国家而言,排放权等同于发展权,日益成为一种稀缺资产,保障我国的“碳安全”已愈来愈重要,在可以预见的未来,我国不仅将成为“碳交易市场”的主要成员,也将面临越来越高的减排成本压力。

        除此之外,还必须注意的动向是 “碳排放”已成为发达国家新的“绿色贸易壁垒”。据报道,为实现自身温室气体减排目标,沃尔玛已开始要求旗下10万家供应商提供“碳足迹”(指产品生命周期内,从原材料取得、产品生产、使用,到产品废弃为止所产生的温室气体排放总量)和“碳标签”,这将影响到中国大约500万家工厂,其中很多集中在珠三角地区。

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